>Proreforma: Nuevo diseño institucional y riesgo una falla en el proceso de retroalimentación del sistema político

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Al definir el sistema político, Manuel Alcántara se basa en la concepción del sistema político como el conjunto formado por cuatro elementos que interactúan entre sí: El primer elemento se refiere al régimen político como expresión formalizada de los elementos institucionales, que incluyen a los poderes políticos, sus reglas de interacción -a lo interno del régimen y con la sociedad- así como las normas escritas y consuetudinarias relacionadas con la propiedad. El segundo elemento se refiere a los actores institucionalizados a través de los cuales la sociedad genera entradas que alimentan las decisiones del gobierno. El tercer elemento lo constituye la cultura política: lo valores de la sociedad y los individuos con respecto a la actividad política. El último elemento es el contexto internacional en el cual se sitúan la sociedad y el régimen. (Alcántara:1998, 53).

La Asociación Pro Reforma del Estado por medio de una constitución de principios (Proreforma) tiene como objetivo “proponer a la ciudadanía una reforma política del Estado de Guatemala, mediante una modificación a ciertos artículos de la Constitución actual” (Proreforma: Quiénes Somos, párrafo 1) Los artículos a los que se refiere son aquellos relacionados con el diseño de las normas que rigen las interacciones de los poderes políticos entre sí, y para con la sociedad. Entre otras modificaciones propuestas, sobresale la elección popular de los gobernadores departamentales –actualmente designados por el Presidente del Ejecutivo- (Proreforma: Texto Comparado, Art. 277), cambios en el procedimiento de designación de las autoridades del Organismo Judicial (Proreforma: Texto Comparado, Arts. 207-217), y una reforma profunda del Organismo Legislativo, que incluye cambios en su integración (Proreforma: Texto Comparado, Art. 157), de los cuales se derivan cambios en las atribuciones de dicho organismo y en el método de elección de los legisladores.

El presente ensayo se enfoca en esta última modificación, que en suma redefine las relaciones entre los tres poderes del Estado, y en la manera en que afectará las interacciones entre los elementos institucionales del régimen político y la interacción de este con la sociedad.

Proreforma propone un Congreso bicameral, conformado por un Senado, encargado de lo que llaman “la Ley” –toda la normativa relativa al derecho privado y la que regula las relaciones entre los individuos y el Estado-, y una Cámara de Diputados, a cargo de los “decretos legislativos”, relativos al derecho público, con énfasis en lo administrativo. Estos últimos serían de menor jerarquía que la primera, que a su vez sería menor en jerarquía que la Constitución (Proreforma: Texto Comparado, Art. 175 y 157). El Senado tiene también a su cargo la aprobación y ratificación de los convenios internacionales firmados por el Ejecutivo, además de la reforma, derogación y abrogación de las leyes constitucionales. (Proreforma: Texto Comparado, Art. 172) Por su parte, la Cámara de Diputados tiene a su cargo las funciones de control legislativo sobre el Ejecutivo, como la interpelación de ministros y el voto de censura contra los miembros del gabinete, incluido el Presidente (Proreforma: Texto Comparado, Art. 169). Si bien el texto constitucional propuesto no especifica que una de las dos cámaras sea superior en jerarquía a la otra, la jerarquía de la normativa que producirán está claramente definida: un decreto legislativo producido por la Cámara de Diputados nunca podrá contravenir lo dispuesto por el Senado en la Ley. Por lo mismo, la Cámara de Diputados queda en una posición de subordinación ante el Senado, en tanto los primeros no pueden emitir ninguna norma sin la aprobación tácita de los segundos, quienes definen el marco dentro del cual se pueden emitir los decretos legislativos. Aún con las funciones importantes establecidas en texto para la Cámara de Diputados (como el control legislativo), los miembros de dicha Cámara se verán incentivados a negociar con el Senado el contenido de la Ley, como una forma de asegurar sus posibilidades de emitir decretos legislativos que satisfagan las demandas del electorado, a cuyo juicio se verán sometidos con mucha mayor frecuencia que los senadores; mientras que los diputados ocupan su cargo por cuatro años con opción a una única reelección consecutiva, los senadores lo ocupan por 15 años De la misma manera, mientras la mitad de la Cámara de Diputados se renueva cada dos años, el Senado es mucho más estable, dado que solamente tres escaños son renovados al año. Tres senadores serían elegidos cada año, de entre los ciudadanos que cumplan 50 años, y por los ciudadanos que cumplan 50 años. Ejercerían su cargo por 15 años, cuando serían reemplazados por quienes en ese año cumplan 50 años. (Proreforma: Texto Comparado, Art. 167). Resulta obvia la posición favorable del Senado en cualquier negociación con la Cámara de Diputados. Se entiende una intención de dar estabilidad a la norma jurídica, a través de la conformación de un Senado tendiente al conservadurismo con integrantes pertenecientes a la tercera edad, ocupando un cargo por períodos casi cuatro veces mayores a los de los demás cargos de elección popular.

Resulta útil en este punto introducir al análisis un subelemento que Alcántara toca superficialmente en su descripción de lo que entiende por régimen político: la interacción entre los elementos institucionales del sistema político y la sociedad. Esta interacción según la tradición eastoniana que Alcántara toma en cuenta en su análisis (Alcántara:1998, 44), resulta en un proceso retroalimentación en el cual el sistema institucional recibe inputs de la sociedad en la forma de demandas y apoyo, mientras que genera outputs hacia la sociedad en la forma de políticas públicas.(Gomáriz: 2007, 2) La pregunta que surge entonces es ¿Cómo afecta la propuesta de Proreforma el proceso de retroalimentación entre el régimen político y la sociedad? Es evidente que existe una falla en la asimilación de los inputs por parte del régimen político. Si bien existe la posibilidad para la sociedad de trasladar sus demandas al Estado a través de la renovación de media Cámara de Diputados cada dos años, estas demandas no podrán ser asimiladas por el régimen, en tanto se enfrentarán a las restricciones impuestas en la Ley por parte del Senado. El Senado, a su vez, solamente recibirá inputs provenientes de un sector sumamente reducido de la población: quienes cada año cumplan 50 años. Adicionalmente, la posición favorable que el Senado tiene frente a la Cámara de Diputados en el momento de cualquier negociación, hace que exista el riesgo de que los diputados se vean limitados, no sólo en la emisión de decretos legislativos, sino en el ejercicio de sus demás funciones, como el control legislativo sobre el Ejecutivo. En última instancia, los diputados se verán obligados a supeditar -o al menos adaptar- su agenda a las disposiciones de los senadores.

Tenemos entonces, por un lado, una Cámara de Diputados cuya base de legitimidad será amplia, pero cuya eficacia será seriamente limitada por el Senado. Mientras que el Senado, a pesar de tener la última palabra en cuanto a legislación y administración pública, tendrá una base de legitimidad sumamente limitada. ¿Qué porcentaje del electorado supera los 50 años? ¿Cuántos de los electores estarán satisfechos con los representantes elegidos, 15 años después?

La modificación al Organismo Legislativo que plantea Proreforma tiene una seria falla en el proceso de retroalimentación, y desequilibra las variables de legitimidad y eficacia al asignárselas por separado a las dos Cámaras. Si la intención es asegurar la estabilidad del sistema a través de los controles entre una cámara y otra, los resultados reales pueden ser contrarios. Las consecuencias de una falla en el proceso de retroalimentación se evidencian hoy en el caso de Honduras, en donde el Jefe de Estado fue depuesto por la fuerza por recurrir a medios extra institucionales para reformar la Constitución, prerrogativa que la actual normativa concede únicamente al Congreso Nacional (Constitución Política de la República de Honduras, Cap. VII, Título I, Art. 373 y 374.), sin la posibilidad de iniciativas externas (como la que hoy aprovecha Proreforma). La estabilidad del sistema no se asegura poniéndole un candado al régimen político –lo cual incentiva los rompimientos con el orden institucional-, sino asegurando su flexibilidad, para que el mismo sea adaptable a los cambios en las demandas (inputs) de la sociedad.

Bibliografía

ALCÁNTARA, Manuel. Gobernabilidad, crisis y cambio : elementos para el estudio de la gobernabilidad de los sistemas políticos en épocas de crisis y cambio. (1995)

GOMÁRIZ MAYORGA, Enrique Antonio. Sistema político y políticas públicas en América Latina. Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 38. (Jun. 2007). Caracas. Consultado en http://www.clad.org.ve/fulltext/0056400.pdf el 12/07/2009.

Constitución Política de la República de Honduras, consultado en http://www.honduras.net/honduras_constitution2.html el 12/07/2009.

Asociación Pro Reforma del Estado por medio de una constitución de principios (PROREFORMA). Quienes somos. Consultado en http://www.proreforma.org.gt/quienes-somos.html el 12/07/2009

Asociación Pro Reforma del Estado por medio de una constitución de principios (PROREFORMA). Textos Comparados. Consultado en http://www.proreforma.org.gt/textos.html el 12/07/2009

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Un comentario en “>Proreforma: Nuevo diseño institucional y riesgo una falla en el proceso de retroalimentación del sistema político

  1. >Me gusta tu conclusión final, no sería una forma eficaz para asegurar el orden al legislar; es demasiado riguroso, demasiado prepotente, y las personas de la tercera edad no son reconocidos por su flexibilidad ideológica.

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